ENA, Grands corps et Conseil d’Etat

                 

Branle-bas de combat à l’association des élèves et anciens élèves de l’école nationale d’administration comme à l’association des membres du Conseil d’Etat. Elles ont, la semaine dernière, tenu l’une et l’autre, à l’Observatoire et au Palais Royal, leur assemblée générale. Dans les deux cas il s’agissait de prendre position sur les projets de réforme annoncés par le gouvernement.

Suppression de l’ENA et des grands corps ?  On peut s’étonner que le sujet ait pu être abordé en ces termes, d’une manière particulièrement maladroite et non sans démagogie, par un Président de la République pourtant orfèvre en la matière.

La lettre de mission de Frédéric Thiriez est venue utilement recadrer la perspective : c’est sur l’ensemble des problèmes de la haute fonction publique, recrutement, formation, organisation des carrières, qu’il lui est demandé de formuler des propositions. Celles-ci seront à juger le moment venu et je ne formulerai à ce stade que de brèves observations.

1 – Qu’il y ait un problème grave de démocratisation du recrutement de la haute fonction publique me parait évident. 

La création de l’ENA avait constitué dans cette voie une étape importante, par l’institution d’un concours commun et son ouverture aux fonctionnaires, mais on a depuis lors marqué le pas. L’ENA a su se féminiser. Elle ne s’est pas vraiment démocratisée. 

Faut-il le lui reprocher ? En vérité le problème se pose en amont et il est commun à toutes les filières sélectives. On trouve dans l’ensemble de la population deux enfants de cadres supérieurs pour trois enfants d’ouvriers. Mais ils sont trois fois plus nombreux à l’université, 8 fois dans les écoles d’ingénieurs, 10 fois en médecine,15 fois à l’ENA, et 50 fois à Polytechnique.

Les actions à mener se situent d’abord au niveau de l’école du socle (école primaire et collège) puis dans l’organisation de la séquence bac moins trois-bac plus trois. C’est à partir de là que les chances de réussite à des concours qui demeurent, à mon sens, indispensables, pourront être très progressivement égalisées. Les formules de recrutement en direction de quelques poignées d’élèves issus des couches défavorisées sont à coup sûr sympathiques mais elles restent d’une efficacité très limitée.

2 – Sur la formation et l’organisation des carrières la lettre de mission ouvre des pistes que je ne récuse pas a priori mais qu’il faudra à coup sûr approfondir avant d’envisager de les retenir. 

La première introduirait une étape supplémentaire dans un parcours de recrutement déjà bien encombré : « Vous expertiserez l’opportunité de la création d’un nouvel établissement destiné à assurer un tronc commun de formation initiale pour l’ensemble des futurs cadres de la Nation issus des trois fonctions publiques, y compris les corps techniques… ». 

La seconde suggère, sans le dire expressément, l’institution d’une sorte d’école  de guerre à l’usage des fonctionnaires civils. « Vous pourrez vous inspirer des modalités de fonctionnement de nos armées » pour « évaluer et sélectionner à échéances régulières les hauts fonctionnaires destinés à constituer le vivier des cadres dirigeants de l’Etat ».

Sur ces deux points, dont la mise en œuvre entrainerait des bouleversements assez profonds par rapport à la situation actuelle, la prudence recommandée par l’actuel directeur de l’ENA, qui était présent à la réunion des anciens élèves, me parait s’imposer. Je n’en dirai pas plus pour le moment.

– Quelques mots cependant sur le thème des grands corps, qui remue beaucoup les esprits. 

La notion de « grand corps » n’a en elle-même aucun contenu juridique.Elle est appliquée aux trois portes de sortie choisies en tout premier lieu par les élèves sur la base de leur classement en fin d’année d’études. Figurent dans cette « botte » deux institutions constitutionnellement reconnues, le Conseil d’Etat et la Cour des Comptes. A leur côté et avec la même prééminence, le corps de l’inspection des Finances dont la cohorte, en raison de la place qu’a de tous temps occupée chez nous l’administration financière, jouit d’un prestige bien supérieur à celui du bataillon des administrateurs civils ou autres corps de fonctionnaires qui viennent ensuite dans le choix des élèves. 

Dire que l’on va supprimer les grands corps est donc une absurdité. Il est en revanche tout à fait légitime de vouloir égaliser les perspectives de carrière offertes à l’issue de la formation initiale et de faire en sorte qu’elles ne soient pas entièrement commandées par la première affectation. Vérification périodique des aptitudes, aménagement de passerelles, ouverture de possibilités de promotion, sont autant de formules possibles, qu’il faut savoir combiner intelligemment. Et sans doute faudrait-il aussi réussir à mettre en place, au niveau des services du Premier ministre, quelque chose qui ressemble à une véritable direction des ressources humaines de la Haute fonction publique.

4 – Faut-il maintenirl’accès direct des jeunes sortant de l’ENA aux deux grandes institutions que sont la Cour des Comptes et le Conseil d’Etat?

C’est pour mes anciens collègues la question majeure sur laquelle, j’en ai bien conscience, le point de vue que j’exprime ici comporte nécessairement une plus grande part de subjectivité.

Le Conseil d’Etat est une institution originale qui cumule des activités administratives et juridictionnelles et dont les principes de fonctionnement se sont affirmés au fil du temps. Il a réussi à faire reconnaître son indépendance tout en gardant, à la différence des juridictions de l’ordre judiciaire, une liaison organique avec l’administration active. C’est avec beaucoup de prudence qu’il faut envisager les réformes le concernant, sans pour autant les exclure.

Deux caractéristiques me paraissent essentielles et doivent à mon sens être maintenues. : la juxtaposition des âges et la diversification des parcours. Ce sont celles qui font la vitalité de l’institution.

Les jeunes sortant de l’ENA qui exercent pendant quelques années les fonctions de rapporteur à la section du contentieux lui apportent une force de travail et une fraicheur d’esprit irremplaçables. Cette période est une étape particulièrement fructueuse pour l’affirmation de leur personnalité. 

Dans la suite de leur parcours, qu’ils demeurent au Conseil ou qu’ils en soient détachés, ils sont en mesure d’acquérir les connaissances et l’expérience sur la base desquelles pourront s’asseoir la jurisprudence du contentieux et les avis des sections administratives.  

L’institution serait considérablement appauvrie si l’on mettait fin à ces modes de fonctionnement. Encore faut-il qu’ils ne deviennent pas la source de privilèges inacceptables. 

Autant les allers retours avec l’administration active ou l’entreprise publique doivent être admis, autant il peut paraitre excessif de maintenir sans conditions le lien avec le Conseil de ceux de ses membres qui le quittent pour exercer un mandat politique ou exercer des activités marchandes.

L’énarque n’a, pas plus que d’autres, vocation à conduire la politIque de la Nation. Il est normal que ceux qui choisissent cette voie soient, à partir d’un certain temps et au-delà d’un certain niveau de responsabilité, mis en demeure de choisir.

Les affaires publiques doivent rester indépendantes des affaires privées. Là aussi une coupure s’impose dont les conditions sont à définir pour les membres du Conseil d’Etat comme pour tous les autres fonctionnaires.

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